Qu'attendre du rapport Vachey?

Le rapport Vachey traduit une volonté politique forte pour améliorer la prise en charge de la perte d’autonomie. Au-delà des enjeux de périmètres et du traditionnel "qui fait quoi?" , cette cinquième branche de Sécurité sociale doit servir deux objectifs primordiaux : la simplification de l'accompagnement des personnes en perte d'autonome et la lisibilité des prestations et leur homogénéité sur tout le territoire.

Un inventaire à la Prévert des ressources de la future branche

Le rapport propose d'instaurer une taxation sur les successions et les donations, idée chère à la CFDT. Il est vrai que le patrimoine net des français a été multiplié par trois entre 1980 et 2015, passant de 3 500 à 10 600 Md€, et les 10 % des ménages les plus fortunés en possèdent la moitié. Le rapport rappelle également que le montant des transmissions a atteint 280 Milliards d'euros en 2019 pour représenter 19 % du revenu disponible net des ménages, contre 8,5 % en 1980. Ainsi, un prélèvement sur la même assiette que les droits de mutation actuels à un taux faible de 0,8 % ou de 1,0 % procurerait un rendement de 400 millions d'euros. La création d’une nouvelle tranche de 25 % pour des transmissions dont la part taxable se situe entre 284 128 € et 552 324 € (à mi-chemin des actuelles tranches à 20 % et 30 %) générerait quant à elle un produit de 200 M€.

Le fait de taxer de façon plus forte, et peut-être plus progressive aussi, les "successions" aurait deux vertus majeures : une vertu d’équité en remettant un peu plus d'égalité et de méritocratie en atténuant les privilèges de naissance dans une société où la répartition du patrimoine est très inégalitaire. Le seconde vertu se situe sur le plan économique car elle permet de dynamiser l'économie en redistribuant les cartes. Un tel changement serait d'ampleur dans le financement de notre protection sociale. Doit-on faire reposer le financement de notre modèle de protection sociale sur l’héritage ? La question est légitime mais elle demande au préalable un véritable débat démocratique.

Le rapport préconise également d'ouvrir la "chasse aux niches sociales", avec notamment l’abaissement du plafond du crédit d’impôt pour les employeurs d’une aide à domicile. En effet, aujourd'hui, le bénéfice de l’exonération totale de cotisations patronales pour le recours aux services d’aide à domicile bénéficie à toutes les personnes de plus de 70 ans, même autonomes. Le rapport préconise de supprimer la possibilité de bénéficier de l’exonération du seul fait de l’âge en resserrant le dispositif sur les personnes dépendantes. Le rendement d'une telle mesure avoisinerait les 180 millions d'euros annuel.

Cette solution permettrait d’aligner la situation des personnes âgées qui ne connaissent pas de perte d’autonomie sur celle de l’ensemble des autres catégories de la population qui ont recours à des services d’aide à domicile. Cependant, cela implique de revoir également les mesures sociales et fiscales dont bénéficient ces autres catégories pour diminuer le coût de l’aide à domicile. Pour rappel, 17,7% des cadres supérieurs emploient du personnel domestique, contre 2 % des employés ou des ouvriers. Les 10 % les plus aisés bénéficient de 60 % des avantages fiscaux liés aux services à domicile, alors que les 20 % les plus pauvres n’en profitent pas.

Autre niche présente dans le viseur du rapport celui du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’une personne à domicile. Aujourd'hui, ce crédit d’impôt au titre de l’emploi d’une personne à domicile s’applique dans la limite d’un plafond annuel de 12 000 €, qui peut être majoré en fonction des caractéristiques du foyer. Le rapport propose d'abaisser à 6 000 € le plafond de droit commun en conservant néanmoins les majorations existantes pour les ménages ayant des enfants en bas âge et les personnes âgées ou handicapées. Cet abaissement du plafond pourrait dégager 400 millions d'euros pour la future branche autonomie.

Cette solution peut apparaitre pertinente même si elle risque d’ajouter de la sophistication dans un mécanisme déjà complexe pour les ménages. La réduction des aides au titre de l'emploi à domicile a souvent conduit à l'augmentation du travail non déclaré.

Le rapport propose également d'aligner le taux normal de CSG (Contribution Sociale Généralisée) des retraités les plus aisés (8,3 %) sur celui des actifs (9,2 %). Le rapport ranime à nouveau ce "marronnier du financement de la protection sociale. D'après le rapport, l’alignement du taux normal de CSG des retraités sur celui des actifs en contrepartie de la suppression de la cotisation maladie de 1 % générerait une recette pour les finances publiques de 780 M€. Cette piste avait été envisagée en 2014 pour financer la dépendance. Entre temps, la LFSS 2018 a changé la donne puisque l’augmentation de 1,7 point de CSG des retraités a été utilisé pour financer la baisse de cotisation maladie des salariés. 60% des retraités étaient opposés à cette mesure, cette CSG a financé la baisse des cotisations des salariés. Il aurait mieux valu flécher directement cette ressource vers la dépendance, mais c’est trop tard. Reste en suspens, cette solution intermédiaire proposé par le rapport Vachey mais il est possible que cette mesure provoque de l’incompréhension pour un faible rendement.

Le rapport Vachey propose aussi de réduire le plafond de l'abattement de 10 % de l'impôt sur le revenu des retraités. Aujourd'hui, les pensions et retraites font l’objet d’un abattement de 10 % pour le calcul de l’impôt sur le revenu. Cet abattement se veut identique à la déduction forfaitaire de 10 % pour les salariés représentatifs des frais professionnels, dès lors qu’ils n’ont pas opté pour les frais réels. Pourtant comme le note justement le rapport, les retraités eux n’ont plus à supporter de frais professionnels. Le rapport Vachey souhaite propose de réduire de moitié du plafond de cet abattement (de 3 850 € par foyer à 1 925 €) pour un gain fiscal de 1,5 milliards d'euros qui serait fléché vers la future branche autonomie.

Souvent évoqué ces dernières années aussi bien pour financer la retraite que la dépendance, le rapport propose d'instaurer une deuxième journée de solidarité. La première journée de solidarité a été instituée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. La loi du 16 avril 2008 est venue ensuite fixer les modalités d’accomplissement de cette journée. En contrepartie de cette journée travaillée mais non payée, les employeurs publics et privés versent une contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) à hauteur de 0,3 % de la masse salariale (ce montant correspondant au surcroît estimé de valeur ajoutée d’un jour de travail). Cette journée rapporte actuellement 2,1 milliards d'euros, on peut donc estimer qu'une journée supplémentaire rapporterait deux milliards supplémentaires.

Malgré son gain potentiel, les défauts de ce dispositif ne manquent pas : cette journée ne concerne que les salariés et fait supporter de façon ambiguë à l’entreprise un risque qui ne la concerne pas. L’instauration d’une deuxième journée de solidarité pèserait principalement sur les actifs, avec un fort effet de redistribution des salariés vers les travailleurs non-salariés. La journée de solidarité reposait sur le postulat d’une homogénéité d’application du droit social au sein des entreprises. Or de nombreuses entreprises faisaient déjà travailler leur personnel les jours fériés en échange de contreparties. Dès lors, la suppression du caractère férié du lundi de Pentecôte n'entraînait pas systématiquement pour ces sociétés de production supplémentaire. Cette difficulté atteint son paroxysme dans le cas des entreprises qui travaillent en continu : secteur de l'hôtellerie et de la restauration ou structures industrielles dont les chaînes de production fonctionnent en permanence. Non seulement l'institution d'une journée de solidarité n’a pas accru, ou seulement à la marge, la production de ces entreprises, mais elle a rendu plus difficile le maintien de leur équilibre comptable en augmentant la durée du travail de salariés qui effectuaient déjà un nombre d'heures bien supérieures à la durée légale.

Les transferts proposés redessine une grande branche autonomie dédiée à la dépendance et au handicap

Le rapport répertorie les transferts possibles destinée à assurer l'équilibre de la branche tout en lui donnant une certaine consistance. Le premier de ses transferts est celui de la branche famille. Cette dernière du fait de l’évolution de la démographie deviendrait "théoriquement" structurellement excédentaire. Le rapport préconise donc qu'une fois ce choc conjoncturel passé, d’effectuer un transfert de l’ordre de 150 M€ vers la branche autonomie.

La question de ce transfert constitue un choix politique sensible entre soutien à la natalité et aux familles et besoins des personnes âgées. Le transfert de ressources depuis la branche famille en prévision des évolutions de natalité à la baisse crée un déséquilibre en matière de solidarité intergénérationnelle et fragilise notre rapport démographique.

Autre transfert préconisait par le rapport celui d’Action logement. En effet, une mission récente de l’IGF a montré qu’Action Logement "disposait de ressources et réserves importantes, mais que les emplois prévus étaient critiquables quant à leur utilité sociale, et souvent redondants avec d’autres programmes". Le rapport préconise donc de réaffecter à la branche autonomie la part de taxe sur les contrats d’assurance qui lui a été allouée en 2019 soit 300 millions d'euros. Il recommande ensuite d’abaisser le taux de la participation des employeurs de plus de 50 salariés à l’effort de construction de 0,10 %, en créant un prélèvement pour l’autonomie équivalent qui rapporterait 400 millions d'euros.

Le rapport souhaite enfin mobiliser le fonds de réserve des retraites (FRR) au financement de la branche autonomie à raison de 420 M€ par an de 2021 à 2025, pour financer les aides à l’investissement consacrées à la rénovation des EHPAD. Les propositions du rapport Libault proposait déjà de solliciter le FRR pour abonder de 2020 à 2029 le plan d’aide à l’investissement dédié à la rénovation des EHPAD publics à hauteur de 3,0 Md€, versés en 10 échéances de 300 M€ chacune. L’étalement dans le temps de cette mobilisation permettait d’en maîtriser l’effet sur le solde public. Cependant, cela nécessite de revoir l’allocation stratégique du FRR. En outre, la branche vieillesse et les partenaires sociaux pourraient estimer que l’on se prive d’un instrument potentiel de retour à l’équilibre des comptes de la branche retraite. En effet, Le Comité de Suivi des retraites estimait que le FRR avait vocation à passer la bosse démographique de la période 2020-2030. Enfin, la mobilisation du FRR apparaît comme une solution transitoire là où des financements pérennes doivent être trouvés.

Un périmètre redéfini pour une conception large de l'autonomie

Le rapport en concertation avec la Caisse Nationale de Solidarité pour l'Autonomie (CNSA) préconise le transfert de certaines prestations aujourd’hui dans le périmètre d’autres branches de la Sécurité sociale. La mission préconise ainsi de flécher l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et la composante "aide humaine" de l’invalidité ainsi que l’allocation supplémentaire d’invalidité vers la branche autonomie. Le grand chamboulement ne s'arrete pas là car le rapport propose également de transférer les unités de soins de longue durée et une part de l’action sociale de la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (CNAV) vers la Caisse Nationale de Solidarité pour l'Autonomie (CNSA).

Ces transferts entre branches, couplés à d’autres mouvements au niveau du budget de l’État (allocation aux adultes handicapés, aide au poste des travailleurs en ESAT…), permettraient ainsi de constituer un périmètre élargi doté d’une enveloppe de 42 milliards d’euros (contre 27 milliards actuellement pour la CNSA). En ce qui concerne le calendrier, le rapport préconise un démarrage dès 2021 pour un ensemble de dispositifs où ce transfert peut se faire sans changements de modes de gestion, et pour le reste en 2022, là où des délais d’organisation du transfert sont nécessaires.

Ces transferts vont indéniablement permettre de sortir de l’organisation en « silos » de l’ensemble des situations liées à la perte d’autonomie. Il est vrai que la forte adhérence de l’invalidité avec les dispositifs d’évaluation et d’accompagnement du handicap plaide pour un rattachement à cette grande branche autonomie. Toutefois, deux obstacles doivent être pris en compte : la logique de base des pensions est un revenu de remplacement fonction des salaires antérieurs (ce n’est donc pas une compensation du handicap lui-même) et surtout l’évaluation est faite par les médecins conseils de l’Assurance maladie, dont il serait compliqué de faire piloter une partie de leur activité par une autre branche.

Une gouvernance renouvelée avec la CNSA en pilote national

La gouvernance constitue le point le plus important dans la mise en place de cette nouvelle branche. A l'instar du rapport Libault, La mission Vachey fait état des lieux de plusieurs scenarii de gouvernance. Le rapport élimine d'emblée l’hypothèse de créer des caisses locales de l’autonomie qui serait contraire aux orientations du gouvernement en matière de décentralisation. Le rapport écarte également des schémas « tout ARS » ou « tout Département » qui risquerait de reproduire le Yalta actuel entre le sanitaire, le médico-social et le social.

La mission recommande donc le maintien d’une coopération entre Département et Agence Régionale de Santé via la création d’un contrat départemental pour l’autonomie associant également les communes. Pour améliorer la visibilité locale de cette nouvelle branche, le rapport préconise de créer et généraliser des maisons départementales de l’autonomie (MDA). Face à l’éclatement des prises en charge et des acteurs, la mise en place de cette offre de service unifiée sur tout le territoire pour les personnes en perte d’autonomie constituerait un progrès par rapport à la situation actuelle. Il n’y aura pas de gouvernance nationale efficace sans gouvernance locale claire et stable.

Un risque Social qui dépasse le périmètre de la simple branche

Le rapport Vachey a le mérite de bien dessiner le périmètre et la gouvernance de la nouvelle branche. Il nous cependant aller bien au-delà du périmètre actuel. L’enjeu de l’autonomie est d'articuler des politiques publiques qui aujourd’hui sont disjointes (transports, logements) avec des pertes de performances dans la capacité à mobiliser les financements publics et donc de répondre aux besoins de la population.

Idéalement, il faut aller au-delà du périmètre classique de la protection sociale composé de 66 milliards d’euros (30 milliards d’euros pour la dépendance et 36 milliards d'euros pour le handicap). Dans l’esprit, il faut aussi consolider les efforts de politiques publiques qui intéressent la question de l'autonomie et qui aujourd’hui ne sont pas convoqués comme le logement.