Le Logement social en Finlande

La Finlande a une conception du logement social fondée sur les plafonds de ressources. On parle d’un régime ciblé de type généraliste.

En 2010, 2/3 des résidences principales étaient occupées par leurs propriétaires contre 1/3 en location dont la moitié dans le secteur social. Le vieillissement de la population finlandaise, plus marqué que dans les autres pays européens, est un facteur contribuant au fort taux de propriétaires Les logements sociaux subventionnés et réglementés par l’Etat représentent 16% du parc total, soit une proportion proche de la moyenne européenne.

La Finlande fait preuve d’un équilibre relatif entre l’offre et de la demande de logement au niveau national. En revanche, elle fait face à des déficits à l’échelle régionale dans les zones où l’activité économique est forte. Dans ces régions, des déficits graves de logements abordables exercent une pression croissante sur les prestataires de logement social.

Les loyers subventionnés par l'État sont de 25% inférieurs aux loyers privés à Helsinki, et de 15% moins cher pour le reste de la Finlande. A l’échelle du pays tout entier, les loyers des logements locatifs du parc privé sont 6,7% plus élevés (0,62€/m2) que ceux du parc social. A Helsinki, les différences sont les plus marquées : 3,39€/m2 (33%). Ensuite viennent les villes de Kuopio 1,75€/m2 (20,3%) et Vantaa (1,64€/m2 16%).

Les différences au niveau des loyers des deux parcs locatifs ne sont pas aussi importantes dans les autres communes : à Uusimaa, les loyers du parc privé sont seulement de 0,15€/m2 (1,5%) plus élevés que ceux du parc social. A Rovaniemi (0,21€/m2, 2,2%) et à Kajaani (0,22€/m2, 2,3%), Dans ces villes, il n’existe pas de grandes différences entre le privé et le social.

Les statistiques finlandaises ne séparent pas le taux d’effort des ménages selon la nature du parc social. La part du coût du logement dans le revenu disponible des ménages représentait 29,2% en 2010. Cette part a augmenté de 6% depuis 2004 se situant au dessus de la moyenne européenne. Après le paiement des différents transferts sociaux cette part s’abaisse à 24%. Pour les ménages percevant une allocation la part du ratio passe de 69% à 24% après le transfert.

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La taille du secteur

Le parc locatif social en Finlande est de 437 580 logements en 2008. Pour l’année 2010, 12 043 nouveaux logements on été construit dont 46% pour le Grand Helsinki et 11 016 immeubles ont été rénové dont 54% pour le Grand Helsinki. La part du parc social locatif représente 16% de tous les logements. En proportion, cette part dans les grandes villes est généralement plus élevée de 20 à 25%, en revanche, dans les petites villes et zones rurales elle se situe en dessous de 10%. Ces dernières années, le niveau de production de logement a été d'environ 30 000 logements par an, soit six logements pour 1 000 habitants. Cela représente un nombre très élevé en comparaison internationale. 60% des nouveaux logements sont des maisons individuelles. La production de logements sociaux locatifs est d’environ de 4000 à 7000 unités par an. La production de logements locatifs sociaux à destination des groupes dits « spécifiques » (personnes âgées, SDF et étudiants etc...) est d’environ de 3500 à 4000 unités par an. La production de logements locatifs en dehors des « groupes spécifiques » est de l’ordre de 1000 à 3000 par an et vise principalement les zones de croissance démographiques.

-Répartition territoriale des logements sociaux

Les changements démographiques sont la principale cause de l’évolution de l’action des pouvoirs publics. Tandis que jusqu’ici, l’augmentation du nombre de personnes âgées a été assez modérée, ce nombre devrait grimper assez rapidement durant les 30 prochaines années. Actuellement, il y a environ 800.000 personnes de plus de 65 ans et il est prévu que ce nombre atteigne 1,4 millions pour la même tranche d’âge en 2030 (plus spécifiquement, le nombre de personnes au-delà de 85 ans va presque doubler). La taille moyenne des ménages diminue graduellement. Ces dix dernières années, il y a eu de fortes migrations internes vers les principaux centres de croissance. En conséquence, même si la Finlande n’a pas de déficit global de logement, les différences régionales sont considérables. Les pouvoirs publics s’efforcent de pallier au besoin urgent de nouveaux logements dans les grands centres urbains, en particulier dans la zone métropolitaine d’Helsinki.

Les évolutions décrites ci-dessus ont affecté les prestataires de logements sociaux de deux façons principales : d’une part, ils font face à une demande importante de logements locatifs et d’autre part, ils ne peuvent pas proposer aux locataires des loyers abordables même si, comparé à ses voisins nordiques, la Finlande est le pays où la volatilité des prix du logement social a été le plus contenue (+130% de hausse cumulée entre 1995 et 2007 contre 160% en Suède et 187% au Danemark).

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Les opérateurs du logement social

En Finlande, deux types d’organismes sont impliqués dans le domaine du logement social;

• D’un côté, les bailleurs sociaux (sociétés communales de logement, associations pour groupes spécifiques, coopérative de logement et associations sans but lucratifs) qui construisent et gèrent des logements qu’elles louent pour des loyers modérés aux personnes qui en ont le plus besoin. Ces sociétés de logements peuvent être elles-mêmes détenues par des autorités publiques (dans la plupart des cas des communes), par des associations (associations d’étudiants ou de personnes âgées,…) ou par des organismes privés sans but lucratif.

• De l’autre, le fonds pour le logement (ARA) ou Housing Fund of Finland qui aide à financer la construction et la réhabilitation de logements. C’est une agence nationale créée par le gouvernement central sous double tutelle du Ministère de l’Environnement, chargé de la politique du logement, et du ministère des Finances.

Les associations sans but lucratifs doivent être agrées par le fonds pour le logement (ARA) pour obtenir des subventions pour des projets de construction, leurs principales fonctions se limitent à la construction de logements locatifs. Ces associations sont toutefois autorisées à verser des dividendes modérés cependant la prise de risque est limitée et les actions ne peuvent pas être négociés publiquement. Les communes contrôlent également les propriétaires désignés par le biais des critères de sélection des locataires.

L’inspection est menée entièrement par la Supervision Unit. Cette dernière a le droit d’exiger de la société de logement tous les documents qu’elle souhaite exploiter. Si une société de logement a à la fois des activités liées au logement social et des activités annexes (notamment des activités à but lucratif), elle est tenue de séparer tous ses documents (d’abord les documents comptables) en deux parties pour identifier facilement l’activité de logement social. Les buts de l’inspection sont multiples. L’attention des inspecteurs se porte principalement sur :

• la gestion patrimoniale de la société de logement,

• le bon usage des deniers publics,

• la méthode de choix des locataires,

• la qualité de service au locataire et l’implication de ces derniers dans les processus de décision,

• la qualité des comptes,

• la santé financière de l’organisation.

Durant la phase de construction, les sociétés de logements sont directement pilotées par l’ARA, ce qui garantit la bonne application des règles de constructions, le respect des lois de la concurrence et le contrôle des coûts. Pour avoir le statut d’entreprise de logement social, la société doit remplir les conditions prévues par ARAVA et la législation sur les prêts bonifiés. Les conditions préalables les plus importantes pour les sociétés de logement sont les suivantes:

• garantir un logement sûr et de qualité à des coûts raisonnables par la construction, l’achat et la rénovation de logements locatifs)

• permettre aux locataires d’accéder au logement à un coût abordable en comparaison de celui du marché en ayant un bon usage des subventions et garanties publiques destinées aux entreprises de logement social et des allocations de logement.

• assurer une gestion efficace et de qualité des projets de construction.

• assurer des loyers rentables à rendement modéré sur les fonds investis par les propriétaires.

• fournir un logement locatif dans les zones où il existe une demande pour les appartements loués pour une période de temps définie (40 ans), indépendamment de la durée du prêt.

• avoir des activités sans but lucratif. Les tâches publiques et autres activités sont organisées en entités économiques et juridiques séparées, mais les deux types d'entités peuvent coexister au sein d’une même société mère. Les entreprises de logement social ne sont pas autorisées à prendre des risques qui ne sont pas liés à la fonction primaire de la société.

Si la société de logement ne respecte pas ces conditions, le fonds du logement peut annuler le statut d’appellation de société de logement social.

Le logement social est principalement proposé par les communes mais il l’est aussi de plus en plus par les organisations sans but lucratif agréées. Dans une moindre mesure, il l’est aussi par les associations volontaires et par les coopératives. Les compagnies d’assurance et les entreprises industrielles sont aussi engagées dans l’offre de logement social, même si, à l’heure actuelle, la plupart d’entre elles ont vendu leurs appartements aux associations à but non lucratif. Le logement locatif est l’activité principale des associations à but non lucratif et des organisations communales et les habitations sociales locatives représentent 50% du parc locatif total. Les habitations locatives sont financées au moyen de prêts, par le Fonds de logement national (ARA) et sont louées à des coûts inférieurs à ceux du marché.

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Les objectifs de la politique de logement social

Le gouvernement finlandais mène une politique active du logement depuis maintenant plus de 40 ans. Les raisons de l’interventionnisme des autorités publiques sur le marché immobilier sont d’abord historiques : à l’issue de la Seconde guerre mondiale, l’URSS ayant annexé un tiers du territoire national, il fallu reloger en urgence 400 000 réfugiés. Les années 1970 ont été une autre période charnière pour la politique publique du logement : la structure de la population, jusqu’alors majoritairement rurale, s’est profondément modifiée avec le développement rapide des zones urbaines. C’est à cette époque que la plupart des instruments subsistant aujourd’hui ont été développés. L’objectif était d’abord de stimuler la production de logements à loyers modérés et de faciliter l’acquisition par les particuliers de leur propre résidence. Enfin, le soutien apporté à la production de logements sociaux a joué un rôle important au cours de la crise du début des années 1990. Sans le soutien apporté par l’Etat à la production de logements sociaux, le secteur de la construction, alors durement touché, aurait risqué un effondrement total. La politique publique du logement relève actuellement du ministère de l’Environnement qui en délègue la mise en application à ARA, le Centre finlandais de financement et de développement du logement. Afin d’atteindre les objectifs définis par le ministère, ARA dispose d’instruments principalement financiers comme l’allocation de subventions pour la construction de logements à vocation sociale et la supervision des garanties accordées par l’Etat pour les prêts immobiliers des particuliers.

La Politique du logement social est gérée au niveau national et local (communal mais pas régional). L’Etat central définit la politique générale et assure le financement. Les communes ont en charge la programmation et le contrôle de leurs sociétés de logements (société communales de logement, association pour groupes spéciaux, coopérative de logement, association sans but lucratif.). Les aides d’ARA sont attribuées généralement à des sociétés immobilières dépendant des communes où à des sociétés immobilières à but non lucratif. La gestion des attributions de logements est assurée par les communes selon des critères sociaux. Actuellement l’aide accordée à ces sociétés consiste en soutien pour paiements d’intérêts et garanties

L’histoire urbaine récente de la Finlande est marquée par une accession croissante à la propriété Même si le parc locatif social est supérieur au parc locatif privé, on a une prédominance de propriétaire occupant à hauteur de 59%. La Finlande a su réaliser des montages financiers tournés à la fois vers l’accession à la propriété et le logement locatif par des modes d’occupation adaptés à la demande : location, location avec droit d’occupation et accession à la propriété.

La majorité des sociétés de logements construisent actuellement davantage d’habitations pour l’accession à la propriété (en particulier des maisons unifamiliales) et moins pour les louer. Cela vient du fait que la majorité de la population, et en particulier les jeunes ménages, préfère acheter une maison. Par conséquent, la ligne d’action principale pour les prestataires de logements sociaux dans ce secteur du marché est d’investir dans la recherche afin d’améliorer les zones de logement de maisons unifamiliales (architecture et conception) et la qualité de ces maisons, unifamiliales (économie d’énergie, etc.).

En Finlande, le droit d’occupation est une alternative à l’achat et à la location de son logement. En payant un droit d’occupation, qui correspond à 15% du prix d’achat du logement, en plus de charges mensuelles, on obtient le droit de contrôler son logement comme si on en était le propriétaire sans toutefois jouir réellement du droit de propriété. Toutefois, ce mode d’occupation reste encore marginal et ne représente que 1% des formes de logements actuelles.

La politique de logement social donne une priorité aux ménages à faibles revenus tout en tenant compte de la diversité sociale. La Finlande a une double tradition politique d’intégration nationale et de mixité sociale à l’échelle des communes dans le logement qui y est associée. Dés ses origines, cette politique visait à empêcher la formation de zones majoritairement composée de logements sociaux locatifs en répartissant ces logements dans différentes zones urbaines. Par exemple, à Helsinki la planification de la nouvelle banlieue dans les années 60-70 reposait sur un principe de mixité au sens large, dans la mesure où les propriétaires occupants et les locataires coexistaient dans les mêmes zones, même si c’était dans des immeubles ou des espaces distincts. En 1974, le Comité du logement de la ville d’Helsinki adopta une nouvelle politique qui alla plus loin en matière de mixité sociale en associant différents types de logements au sein des immeubles sans distinction architectural nette.

La redistribution des revenus assurés par les mécanismes de l’Etat providence ainsi que les politiques d’aménagement adoptées au niveau des communes ont permis de diminuer progressivement les division socio-économiques pour aboutir à une pauvreté urbaine dispersée. Dans le même temps, l'idée est de promouvoir un équilibre social dans les zones d'habitation en assurant la diversité des ménages.

Il y’a un large consensus sur cet objectif politique. Le but de la politique du logement de l’actuel gouvernement est d'assurer un marché du logement social et régional équilibré et stable, afin d'éliminer l'itinérance et d’améliorer la qualité du logement. Il y’a eu quelques discussions au Parlement pour limiter l'attribution des logements sociaux uniquement aux ménages qui perçoivent des allocations au logement ; Cependant, le nouveau gouvernement en place depuis juin n’en pas tenu compte dans son programme.

C’est au cours de la crise des années 90, que les pouvoirs publics ont créé le fonds pour le logement/Housing fund of Finland (ARA), placé sous tutelle du Ministère de l’environnement. Avant la crise des années 90, l’Etat finançait directement le logement social par le biais de prêts ; 40% environ des logements étaient financés par ce moyen. Lors de la crise de 2008-2009, le gouvernement finlandais a stimulé la production de logements locatifs afin de relancer l’activité. La politique du logement social occupe une place importante dans le programme du nouveau gouvernement qui prévoit d'assurer la production d’environ 6 000 unités annuellement.

L'attribution des logements locatifs subventionnés par l’Etat est encadrée par la législation nationale applicable au logement subventionné. La priorité est donnée aux demandeurs sans abri et aux ménages ayant un besoin urgent de logement. L’une des caractéristiques particulières de la Finlande concerne les jeunes qui tendent à partir de chez leurs parents plus tôt que dans d’autres pays européens (à 20 ans en moyenne). Les personnes à faibles revenus peuvent bénéficier d’aides au logement quelque soit le type d’habitation. Ces aides qui représentent les 2/3 de l’ensemble de l’aide sociale au logement concernent 20% environ des familles. Les allocations sont calculées en tenant compte de nombreux critères.

Les instruments de la politique du logement peuvent être soit destinés pour tous (par exemple des allégements fiscaux sur les intérêts des prêts au logement pour les logements occupés par leur propriétaire), soit destinés à ceux qui ont besoin de logement abordable (c’est le cas pour les allocations de logement versées par l'Etat par exemple des prêts bonifiés dans toutes les tenures de logement) soit destinés à des groupes plus vulnérables (subventions d'investissement plus élevés, le revenu de subsistance et de soins pour des groupes spéciaux).

ARA distribue également des subventions pour la construction de logements destinés à trois groupes spécifiques (les étudiants, les personnes âgées et les personnes handicapées). Ces aides peuvent représenter de 5 à 35% des coûts de construction. Les subventions pour ces groupes spécifiques représentent un coût annuel de l’ordre de 109 millions d’euros (en 2009 et en 2010).

En contrepartie de son soutien financier, l’agence gouvernementale au logement (ARA) exige de la part des sociétés de logements qu’elles respectent certaines règles de construction (notamment des règles environnementales relatives à la gestion efficace de l’énergie, à la construction en bois, au respect de coûts d’opération) ainsi que des règles précises sur l’allocation des logements.

Une des évolutions essentielles est liée à l’apparition de groupes de minorités ethniques. Ces groupes habitent en grande majorité dans des logements sociaux, le plus souvent dans les grands ensembles à cause de la faiblesse de leurs moyens financiers, de la composition des foyers et de l’accès limités à d’autres types de location. La récession économique des années 1990 et la montée des migrations internationales ont contribué à une redéfinition du cadre des politiques du logement. On est passé d’une approche qui privilégiait la reconstruction des bâtiments et l’amélioration du cadre de vie à des initiatives ciblées sur l’aspect social et la vie dans les quartiers. La prise en compte des différents groupes de logements constitue un exemple typique de cette évolution.

Le ministère de l’environnement a lancé ce qu’il appelle les programmes développement des banlieues destinés à l’amélioration des cités constituées de tours construites au cours des années 1960-1970. Ces programmes débutés dans les années 90 sont aujourd’hui pour la période 2008-2011 entrés dans leur troisième phase[1]. Les grandes villes comme Helsinki, Tampere, Turku, Jyväskyla et Oulu possèdent chacune leur propre programme de développement des banlieues. La stratégie est axée sur les réseaux partenariats afin d’intégrer la recherche d’initiatives nouvelles et de répondre aux besoins et aux difficultés suscitées par le vieillissement et le faible taux d’emploi dans certaines zones.

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Le financement

Le logement social est financé par des prêts bonifiés de l’Etat et par certaines subventions publiques accordées pour des projets à destination des « groupes spécifiques ». Les prêts proviennent des institutions financières mais l'Etat garantie le prêt et paie les intérêts.

Ara accorde des subventions sous les formes suivantes :

- Prêts à des organisations à but non lucratif et aux municipalités pour le financement de la construction de logements sociaux. Ce type de prêt couvre de 90 à 95 % des coûts de constructions et la période de remboursement s’étale généralement sur 40 ans.

- Les prêts à taux bonifié sont accordés par les banques pour la construction de logements sociaux. Après approbation, ARA apporte la garantie de l’Etat et subventionne le paiement des intérêts.

- Les allocations d’investissement pour des groupes particuliers : étudiants, personnes âgées, sans-abris, réfugiés. ARA peut prendre en charge jusqu’à 35 % des coûts de construction si celle-ci est par ailleurs financée par un prêt à taux bonifié.

- Les subventions de rénovation financent des travaux visant à améliorer les conditions de vie : ajout d’ascenseurs dans les immeubles anciens, amélioration de l’efficacité énergétique, …

ARA peut aussi apporter la garantie du gouvernement pour les prêts immobiliers contractés par les particuliers. Avec cette à cette garantie, le prêt est gagé sur l’immobilier acquis à hauteur de 85 % de la valeur du bien (70 % sans la garantie du gouvernement). En cas de défaut, le bien immobilier est saisi en priorité. La garantie de l’Etat n’est utilisée qu’en dernier recours. Dans tous les cas, elle ne peut couvrir plus de 20 % du crédit immobilier, à hauteur de 25 250 € maximum. Au cas où l’emprunteur bénéficie d’une subvention sur les intérêts, la garantie de l’Etat est gratuite. Dans le cas contraire, l’emprunteur doit payer des intérêts supplémentaires à hauteur de 2,5 %.

Les personnes de 18 à 30 ans ont accès à un plan d’épargne-logement spécifique. La personne doit d’abord constituer une épargne, dont les intérêts sont nets d’impôt, pendant une durée minimale de 2 ans. Cette épargne doit assurer au moins 10 % du financement d’un logement. Le reste des fonds nécessaires est obtenu via un prêt à taux bonifié.

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L’offre devra progressivement s’adapter aux changements démographiques, avec la construction de résidences construites pour répondre aux besoins spécifique d’une population âgée. Au contraire, la demande de logements destinés aux familles devrait reculer. De façon pratique, l’adaptation au vieillissement de la population pourrait passer par un rééquilibrage des budgets des différents programmes du fonds pour le logement (ARA). En Finlande et principalement dans les grandes agglomérations, les autorités réfléchissent plus en termes d’incitation afin de résoudre les quelques problèmes de dégradation rencontrés.